國(guó)務院辦公廳轉發國(guó)家發展改革委、财政部

《關于規範實施政府和社會(huì)資本合作

新機(jī)制的指導意見(jiàn)》的通(tōng)知

國(guó)辦函〔2023〕115号

各省、自(zì)治區、直轄市(shì)人民(mín)政府，國(guó)務院各部委、各直屬機(jī)構：

國(guó)家發展改革委、财政部《關于規範實施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導意見(jiàn)》已經國(guó)務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹落實。

國(guó)務院辦公廳　　　　　 

2023年(nián)11月(yuè)3日　　　　　

（此件(jiàn)公開(kāi)發布）

關于規範實施政府和社會(huì)資本合作

新 機(jī) 制 的 指 導 意 見(jiàn)

國(guó)家發展改革委　财政部

政府和社會(huì)資本合作（PPP）實施近十年(nián)來，一(yī)定程度上(shàng)起到(dào)了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現了一(yī)些亟待解決的問題。為(wèi)貫徹落實黨中央、國(guó)務院決策部署，進一(yī)步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發民(mín)間投資活力，現就(jiù)規範實施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制（簡稱新機(jī)制）提出如下(xià)指導意見(jiàn)。

一(yī)、準确把握新機(jī)制的總體要求

以習近平新時代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為(wèi)指導，深入貫徹黨的二十大精神，堅持穩中求進工(gōng)作總基調，完整、準确、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，著(zhe)力推動高(gāo)質量發展，統籌發展和安全，規範實施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，充分發揮市(shì)場機(jī)制作用，拓寬民(mín)間投資空間，堅決遏制新增地方政府隐性債務，提高(gāo)基礎設施和公用事(shì)業(yè)項目建設運營水(shuǐ)平，确保規範發展、陽光(guāng)運行。

（一(yī)）聚焦使用者付費(fèi)項目。政府和社會(huì)資本合作項目應聚焦使用者付費(fèi)項目，明确收費(fèi)渠道和方式，項目經營收入能(néng)夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一(yī)定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方财政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隐性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下(xià)，按照(zhào)一(yī)視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費(fèi)項目給予政府投資支持；政府付費(fèi)隻能(néng)按規定補貼運營、不能(néng)補貼建設成本。除此之外，不得通(tōng)過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用财政資金彌補項目建設和運營成本。

（二）全部采取特許經營模式。政府和社會(huì)資本合作應全部采取特許經營模式實施，根據項目實際情況，合理采用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式，并在合同中明确約定建設和運營期間的資産權屬，清晰界定各方權責利關系。

（三）合理把握重點領域。政府和社會(huì)資本合作應限定于有經營性收益的項目，主要包括公路(lù)、鐵路(lù)、民(mín)航基礎設施和交通(tōng)樞紐等交通(tōng)項目，物(wù)流樞紐、物(wù)流園區項目，城(chéng)鎮供水(shuǐ)、供氣、供熱、停車場等市(shì)政項目，城(chéng)鎮污水(shuǐ)垃圾收集處理及資源化利用等生(shēng)态保護和環境治理項目，具有發電(diàn)功能(néng)的水(shuǐ)利項目，體育、旅遊公共服務等社會(huì)項目，智慧城(chéng)市(shì)、智慧交通(tōng)、智慧農業(yè)等新型基礎設施項目，城(chéng)市(shì)更新、綜合交通(tōng)樞紐改造等盤活存量和改擴建有機(jī)結合的項目。

（四）優先選擇民(mín)營企業(yè)參與。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民(mín)營企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴建）項目，制定《支持民(mín)營企業(yè)參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年(nián)版）》（以下(xià)簡稱清單，見(jiàn)附件(jiàn)）并動态調整。市(shì)場化程度較高(gāo)、公共屬性較弱的項目，應由民(mín)營企業(yè)獨資或控股；關系國(guó)計民(mín)生(shēng)、公共屬性較強的項目，民(mín)營企業(yè)股權占比原則上(shàng)不低(dī)于35%；少數涉及國(guó)家安全、公共屬性強且具有自(zì)然壟斷屬性的項目，應積極創造條件(jiàn)、支持民(mín)營企業(yè)參與。對清單所列領域以外的政府和社會(huì)資本合作項目，可積極鼓勵民(mín)營企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作項目按照(zhào)外商投資管理有關要求并參照(zhào)上(shàng)述規定執行。

（五）明确管理責任分工(gōng)。國(guó)家發展改革委要牽頭做好特許經營模式推進工(gōng)作，切實加強政策指導。地方各級人民(mín)政府要切實負起主體責任，規範推進本級政府事(shì)權範圍内的特許經營項目。地方各級人民(mín)政府可依法依規授權有關行業(yè)主管部門(mén)、事(shì)業(yè)單位等，作為(wèi)特許經營項目實施機(jī)構（以下(xià)簡稱項目實施機(jī)構），負責特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議簽訂、項目實施監管、合作期滿移交接收等工(gōng)作。地方各級發展改革部門(mén)要發揮綜合協調作用，嚴格把關項目特許經營方案等有關内容，依法依規履行項目審批、核準或備案職責。各級财政部門(mén)要嚴格執行預算(suàn)管理制度，加強地方政府債務管理，加大财會(huì)監督力度，嚴肅财經紀律。

（六）穩妥推進新機(jī)制實施。把握好工(gōng)作力度、節奏，2023年(nián)2月(yuè)政府和社會(huì)資本合作項目清理核查前未完成招标采購程序的項目，以及後續新實施的政府和社會(huì)資本合作項目，均應按照(zhào)本指導意見(jiàn)規定的新機(jī)制執行，不再執行2015年(nián)5月(yuè)印發的《國(guó)務院辦公廳轉發财政部發展改革委人民(mín)銀(yín)行關于在公共服務領域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導意見(jiàn)的通(tōng)知》（國(guó)辦發〔2015〕42号）。

二、規範推進建設實施

（七）嚴格審核特許經營方案。對拟采取特許經營模式實施的項目，項目實施機(jī)構應參照(zhào)可行性研究報(bào)告編寫規範，牽頭編制特許經營方案，并比照(zhào)政府投資項目審批權限和要求，由有關方面履行審核手續，以合理控制項目建設内容和規模、明确項目産出（服務）方案。在審核特許經營方案時，要同步開(kāi)展特許經營模式可行性論證，對項目是否适合采取特許經營模式進行認真比較和論證；必要時可委托專業(yè)咨詢機(jī)構評估，提高(gāo)可行性論證質量。

（八）公平選擇特許經營者。項目實施機(jī)構應根據經批準的特許經營方案，通(tōng)過公開(kāi)競争方式依法依規選擇特許經營者（含特許經營者聯合體，下(xià)同）。應将項目運營方案、收費(fèi)單價、特許經營期限等作為(wèi)選擇特許經營者的重要評定标準，并高(gāo)度關注其項目管理經驗、專業(yè)運營能(néng)力、企業(yè)綜合實力、信用評級狀況。選定的特許經營者及其投融資、建設責任原則上(shàng)不得調整，确需調整的應重新履行特許經營者選擇程序。根據國(guó)家有關規定和項目建設投資、運營成本、投資回收年(nián)限等，合理确定特許經營期限，充分保障特許經營者合法權益。特許經營期限原則上(shàng)不超過40年(nián)，投資規模大、回報(bào)周期長(cháng)的特許經營項目可以根據實際情況适當延長(cháng)，法律法規另有規定的除外。

（九）規範簽訂特許經營協議。項目實施機(jī)構與特許經營者應在法律地位平等、權利義務對等的基礎上(shàng)簽訂特許經營協議。需成立項目公司的，項目實施機(jī)構應當與特許經營者簽訂協議，約定其在規定期限内成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議。特許經營協議應明确項目實施範圍、産出（服務）質量和标準、投資收益獲得方式、項目風險管控、協議變更、特許經營期限等内容，約定雙方的權利、義務和責任。

（十）嚴格履行投資管理程序。對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經營項目，應按照(zhào)《政府投資條例》有關規定履行審批手續；對由社會(huì)資本方單獨投資的項目，應按照(zhào)《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》有關規定履行核準或備案手續。規範履行項目調整程序，完成審批、核準或備案手續的項目如發生(shēng)變更建設地點、調整主要建設内容、調整建設标準等重大情形，應報(bào)請原審批、核準機(jī)關重新履行項目審核程序，必要時應重新開(kāi)展特許經營模式可行性論證和特許經營方案審核工(gōng)作。特許經營項目法人确定後，如與前期辦理審批、用地、規劃等手續時的項目法人不一(yī)緻，應依法辦理項目法人變更手續，項目實施機(jī)構應給予必要支持和便利。

（十一(yī)）做好項目建設實施管理。特許經營者應做深做實項目前期工(gōng)作，嚴格按照(zhào)有關規定優化工(gōng)程建設方案，合理安排工(gōng)期，有效控制造價，保障工(gōng)程質量，做好運營籌備。對地質條件(jiàn)複雜(zá)、施工(gōng)風險較大、存在維修養護困難的項目，應完善勘察和施工(gōng)設計，強化建設風險控制，防止項目爛尾。項目建成後，應依法依規及時組織竣工(gōng)驗收和專項驗收。需要試運行或試運營的項目，應在投入試運行或試運營前符合相(xiàng)應要求并取得試運行或試運營許可。

三、切實加強運營監管

（十二）定期開(kāi)展項目運營評價。項目實施機(jī)構應會(huì)同有關方面對項目運營情況進行監測分析，開(kāi)展運營評價，評估潛在風險，建立約束機(jī)制，切實保障公共産品、公共服務的質量和效率。項目實施機(jī)構應将社會(huì)公衆意見(jiàn)作為(wèi)項目監測分析和運營評價的重要内容，加大公共監督力度，按照(zhào)有關規定開(kāi)展績效評價。

（十三）懲戒違法違規和失信行為(wèi)。如特許經營者存在違反法律法規和國(guó)家強制性标準，嚴重危害公共利益，造成重大質量、安全事(shì)故或突發環境事(shì)件(jiàn)等情形，有關方面應依法依規責令限期改正并予以處罰。對提供的公共産品、公共服務不滿足特許經營協議約定标準的，特許經營者應按照(zhào)協議約定承擔違約責任。依法依規将項目相(xiàng)關方的失信信息納入全國(guó)信用信息共享平台。

（十四）規範開(kāi)展特許經營協議變更和項目移交等工(gōng)作。在特許經營協議有效期内，如确需變更協議内容，協議當事(shì)人應在協商一(yī)緻的基礎上(shàng)依法簽訂補充協議。特許經營期限屆滿或提前終止的，應按協議約定依法依規做好移交或退出工(gōng)作，嚴禁以提前終止為(wèi)由将特許經營轉變為(wèi)通(tōng)過建設—移交（BT）模式變相(xiàng)舉債；拟繼續采取特許經營模式的，應按規定重新選擇特許經營者，同等條件(jiàn)下(xià)可優先選擇原特許經營者。特許經營期限内因改擴建等原因需重新選擇特許經營者的，同等條件(jiàn)下(xià)可優先選擇原特許經營者。對因特許經營協議引發的各類争議，鼓勵通(tōng)過友(yǒu)好協商解決，必要時可根據争議性質，依法依規申請仲裁、申請行政複議或提起行政、民(mín)事(shì)訴訟，妥善處理解決。

（十五）建立常态化信息披露機(jī)制。項目實施機(jī)構應将項目建設内容、特許經營中标結果、特許經營協議主要内容、公共産品和公共服務标準、運營考核結果等非涉密信息，依托全國(guó)投資項目在線審批監管平台，及時向社會(huì)公開(kāi)。特許經營者應将項目每季度運營情況、經審計的年(nián)度财務報(bào)表等信息，通(tōng)過适當方式向社會(huì)公開(kāi)。

四、加大政策保障力度

（十六）加強組織實施。各地區要壓緊壓實主體責任，完善工(gōng)作機(jī)制，精心組織實施。各有關部門(mén)要強化協同聯動，明确政策規定，加強實施監管。國(guó)家發展改革委要制定特許經營方案編寫大綱、特許經營協議範本和實施細則，指導各地區按照(zhào)新機(jī)制要求依法合規、穩妥有序實施政府和社會(huì)資本合作項目，并會(huì)同有關方面及時修訂完善特許經營相(xiàng)關制度文件(jiàn)，營造良好制度環境。

（十七）做好要素保障和融資支持。支持在不改變項目地表原地類和使用現狀的前提下(xià)，利用地下(xià)空間進行開(kāi)發建設，提高(gāo)土(tǔ)地使用效率。支持依法依規合理調整土(tǔ)地規劃用途和開(kāi)發強度，通(tōng)過特許經營模式推動原有資産改造與轉型，提高(gāo)資産利用效率。探索分層設立國(guó)有建設用地使用權，支持項目依法依規加快辦理前期手續。鼓勵金融機(jī)構按照(zhào)風險可控、商業(yè)可持續的原則，采用預期收益質押等方式為(wèi)特許經營項目提供融資支持。積極支持符合條件(jiàn)的特許經營項目發行基礎設施領域不動産投資信托基金（REITs）。

（十八）支持創新項目實施方式。鼓勵特許經營者通(tōng)過技(jì)術(shù)創新、管理創新和商業(yè)模式創新等降低(dī)建設和運營成本，提高(gāo)投資收益，促進政府和社會(huì)資本合作項目更好實施。特許經營者在保障項目質量和産出（服務）效果的前提下(xià)，通(tōng)過加強管理、降低(dī)成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有。鼓勵符合條件(jiàn)的國(guó)有企業(yè)通(tōng)過特許經營模式規範參與盤活存量資産，形成投資良性循環。

附件(jiàn)：支持民(mín)營企業(yè)參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年(nián)版）

附件(jiàn)

支持民(mín)營企業(yè)參與的特許經營新建

（含改擴建）項目清單

（2023年(nián)版）

一(yī)、應由民(mín)營企業(yè)獨資或控股的項目

（一(yī)）環保領域

1.垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電(diàn)項目

（二）市(shì)政領域

2.園區基礎設施項目

3.公共停車場項目

（三）物(wù)流領域

4.物(wù)流樞紐、物(wù)流園區項目

（四）農業(yè)林業(yè)領域

5.農業(yè)廢棄物(wù)資源化利用項目

6.旅遊農業(yè)、休閑農業(yè)基礎設施項目

7.林業(yè)生(shēng)态項目

（五）社會(huì)領域

8.體育項目

9.旅遊公共服務項目

二、民(mín)營企業(yè)股權占比原則上(shàng)不低(dī)于35%的項目

（一(yī)）環保領域

10.污水(shuǐ)處理項目

11.污水(shuǐ)管網項目

（二）市(shì)政領域

12.城(chéng)鎮供水(shuǐ)、供氣、供熱項目

（三）交通(tōng)運輸領域

13.城(chéng)際鐵路(lù)、資源開(kāi)發性鐵路(lù)和支線鐵路(lù)，鐵路(lù)客貨運輸商業(yè)類、延伸類業(yè)務項目

14.收費(fèi)公路(lù)項目（不含投資規模大、建設難度高(gāo)的收費(fèi)公路(lù)項目）

15.低(dī)運量軌道交通(tōng)項目

（四）物(wù)流領域

16.機(jī)場貨運處理設施項目

17.國(guó)家物(wù)流樞紐、國(guó)家骨幹冷鏈物(wù)流基地項目

（五）水(shuǐ)利領域

18.具有發電(diàn)功能(néng)的小(xiǎo)型水(shuǐ)利項目

（六）新型基礎設施領域

19.智慧城(chéng)市(shì)、智慧交通(tōng)、智慧農業(yè)、智慧能(néng)源項目

20.數據中心項目

21.人工(gōng)智能(néng)算(suàn)力基礎設施項目

22.民(mín)用空間基礎設施項目

三、積極創造條件(jiàn)、支持民(mín)營企業(yè)參與的項目

（一(yī)）交通(tōng)運輸領域

23.列入中長(cháng)期鐵路(lù)網規劃、國(guó)家批準的專項規劃和區域規劃的鐵路(lù)項目

24.投資規模大、建設難度高(gāo)的收費(fèi)公路(lù)等項目

25.城(chéng)市(shì)地鐵、輕軌和市(shì)域（郊）鐵路(lù)項目

26.民(mín)用運輸機(jī)場項目

（二）能(néng)源領域

27.農村(cūn)電(diàn)網改造升級項目

28.油氣管網主幹線或支線項目

29.石油、天然氣儲備設施項目

（三）水(shuǐ)利領域

30.具有發電(diàn)功能(néng)的大中型水(shuǐ)利項目